組織出國夏令營需要何種資質(zhì) 誰來監(jiān)管游學(xué)?

2013年07月19日07:25  來源：中國青年報(bào)

　　7月17日上午，承辦浙江江山中學(xué)赴美游學(xué)團(tuán)業(yè)務(wù)的鎮(zhèn)江博悅國際交流咨詢服務(wù)有限公司辦公室房門緊閉。

　　本報(bào)記者 盧義杰攝

　　7月17日上午，江蘇省丹陽市教師進(jìn)修學(xué)校行政樓六樓，六間辦公室房門緊閉。其中最大的一間，鄰近走廊的窗戶粘有“真誠”、“接納”、“包容”等關(guān)鍵字的貼紙。屋內(nèi)窗簾已經(jīng)被拉上，敲門無人回應(yīng)。

　　承辦浙江江山中學(xué)赴美游學(xué)團(tuán)業(yè)務(wù)的“鎮(zhèn)江博悅國際交流咨詢服務(wù)有限公司”（以下簡稱“博悅國際”），正是在此處辦公。

　　如果不是韓亞空難發(fā)生，這家公司所處的游學(xué)市場或許沒這么快步入輿論風(fēng)暴眼。有人認(rèn)為，博悅國際缺乏組織出國夏令營的資質(zhì)，且此項(xiàng)業(yè)務(wù)超出了公司經(jīng)營范圍，而相關(guān)教育部門也被指監(jiān)管不力。

　　浙江省教育廳外事處處長舒培冬告訴中國青年報(bào)記者，以前，組織夏令營是需要教育部門審批的。丹陽市工商行政管理局有關(guān)人士稱，現(xiàn)在的相關(guān)規(guī)定只有教育部、外交部、公安部、國家旅游局2012年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對中小學(xué)生出國參加夏（冬）令營等有關(guān)活動(dòng)管理的通知》（以下簡稱“四部門通知”）�！安贿^，該文件僅是四部門的內(nèi)部通知，效力層級有限，在工商執(zhí)法中只能作為參考”。

　　監(jiān)管游學(xué)市場具體由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)？在現(xiàn)有形勢下做到嚴(yán)格有效監(jiān)管難在哪里？近日，記者在對博悅國際的資質(zhì)問題進(jìn)行調(diào)查中，向業(yè)內(nèi)人士求解這些問題。

　　暫無法認(rèn)定“博悅國際”超范圍經(jīng)營

　　“目前暫時(shí)無法認(rèn)定博悅國際超范圍經(jīng)營。只有等公司負(fù)責(zé)人虞國平回國，我們看到合同具體內(nèi)容之后才能界定�！钡り柺泄ど绦姓�管理局有關(guān)人士告訴中國青年報(bào)記者，網(wǎng)上關(guān)于“超出經(jīng)營范圍”的一系列指責(zé)，暫時(shí)只能算猜測。

　　最先公開回應(yīng)媒體和公眾對“博悅國際組織夏令營的資質(zhì)”質(zhì)疑的，是舒培冬。

　　北京時(shí)間7月7日，空難事故發(fā)生的當(dāng)天，舒培冬與浙江省教育廳同事趕到了江山中學(xué)。了解基本情況后，舒培冬有些好奇：江山中學(xué)怎么會(huì)和一家江蘇公司合作？ 直到后來，學(xué)校向教育廳等部門提供了博悅國際的工商登記資料及合作框架協(xié)議等文件。

　　舒培冬隨即發(fā)現(xiàn)，四部門通知的第二條已經(jīng)規(guī)定：“組織中小學(xué)生參加出國夏（冬）令營等有關(guān)活動(dòng)的主辦單位應(yīng)是中小學(xué)校、教育行政部門所屬的對外教育交流機(jī)構(gòu)或者共青團(tuán)、少先隊(duì)與婦聯(lián)組織，可以委托國家旅游局許可經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社承辦。”

　　“既然是教育部的文件，教育廳必須不折不扣地執(zhí)行。在沒有其他法律依據(jù)的情況下，這份文件是我們的依據(jù)，這是毫無疑問的�！�7月16日，舒培冬接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)表示。

　　空難次日，有媒體報(bào)道了舒培冬對博悅國際承辦夏令營資質(zhì)的質(zhì)疑。此后，這個(gè)質(zhì)疑被多家網(wǎng)站直接做到了大標(biāo)題上。

　　“其實(shí)，我當(dāng)時(shí)的原話是：‘根據(jù)目前初步掌握的情況，對照四部門的文件，這家公司是不具備資質(zhì)的’�！笔媾喽�表示，可是，一些媒體追蹤報(bào)道時(shí)省略了自己的推理過程，直接表述為“舒培冬認(rèn)為該公司沒有資質(zhì)”。

　　這個(gè)關(guān)于資質(zhì)問題的公開質(zhì)疑，也引起了丹陽市工商局的行動(dòng)。中國青年報(bào)記者掌握的工商注冊資料顯示，持有加拿大護(hù)照的虞國平，注冊的企業(yè)類型為“有限責(zé)任公司（外國自然人獨(dú)資）”。其中，該公司的“一般經(jīng)營項(xiàng)目”為“國際經(jīng)濟(jì)教育文化交流咨詢服務(wù)”、“留學(xué)移民領(lǐng)域咨詢服務(wù)”等5項(xiàng)咨詢服務(wù)類業(yè)務(wù)。

　　按照丹陽市工商局的內(nèi)部分工，注冊科、企業(yè)監(jiān)管科分別負(fù)責(zé)對內(nèi)資企業(yè)的注冊、監(jiān)管，而像博悅國際這樣的外資企業(yè)，其注冊、監(jiān)管均由外資科進(jìn)行。

　　記者了解到，7月10日前后，該局外資科和虞國平通上了電話�！坝輫�平當(dāng)時(shí)說，他正在美國處理空難的后續(xù)事情�！敝�情人士稱，虞國平曾對工商局提及將于7月18日回國并查驗(yàn)合同，但是，他至今未與工商部門聯(lián)系。

　　在與虞國平取得聯(lián)系后，工商局工作人員也曾前往該公司在丹陽市教師進(jìn)修學(xué)校的辦公地點(diǎn)。據(jù)媒體報(bào)道，2011年，博悅國際的辦公地點(diǎn)已由企業(yè)登記時(shí)的“丹鳳南路39號（黨校六號樓）”搬到了這里。

　　記者實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)，此處距丹陽市工商局外資科辦公地點(diǎn)所在的丹陽市行政審批中心約2公里，步行20分鐘左右即可到達(dá)。

　　“當(dāng)時(shí)，我們并不確定博悅國際是不是還在那里。那辦公室門前沒有掛公司的招牌，周圍幾乎沒有什么人�！惫ど叹止ぷ魅藛T表示。

　　該局企業(yè)監(jiān)管科科長朱建中坦言，此類教育公司并不是工商監(jiān)管的重點(diǎn)行業(yè)，因此，除了每年一次的年檢外，工商局對這部分公司的日常監(jiān)管通常采取的都是“無事不擾”的原則。

　　丹陽市工商局有關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴中國青年報(bào)記者，根據(jù)目前的報(bào)道，博悅國際只是組織學(xué)生到美國，最后承接其在美國具體活動(dòng)的，仍然是美國旅行社等機(jī)構(gòu)�！八�起到的可能是中介橋梁的作用，這是否超出經(jīng)營范圍、是否違法，目前不好界定。”

　　難以厘清到底需要何種資質(zhì)

　　盡管此前媒體報(bào)道屢屢提及資質(zhì)問題，然而與此形成鮮明對比的是，采訪中，教育、工商、旅游等部門幾乎很少人能確定“組織出國夏令營需要何種資質(zhì)”。

　　此前，虞國平接受中國青年報(bào)等媒體采訪時(shí)表示，博悅國際有實(shí)力把事情做好，這就是最好的資質(zhì)。

　　舒培冬認(rèn)為，虞國平顯然混淆了實(shí)力問題與法律問題的概念�！氨热纾�成立公辦學(xué)校要符合公辦學(xué)校的要求，成立民辦學(xué)校要符合社會(huì)力量辦學(xué)的要求。不能說你有實(shí)力，就可以隨便成立了�！�

　　“在我的理解中，資質(zhì)就是四部門通知第二條的規(guī)定�！笔媾喽�認(rèn)為，夏令營可以由學(xué)校、共青團(tuán)等單位主辦，也可以由具備出境旅游業(yè)務(wù)資質(zhì)的旅行社受委托承辦�！耙粭l一條對照下來，博悅國際哪條都不是�！�

　　不過，多位法律人士指出，在四部門的通知中，關(guān)于“委托國家旅游局許可經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社承辦”的限定詞是“可以”而非“必須”。這意味著，上述旅行社僅是有資格被委托承辦的機(jī)構(gòu)之一。

　　舒培冬告訴記者，2004年5月取消“組織中小學(xué)生赴境外開展夏令營等活動(dòng)的審批”后，有些地方教育部門要求稍嚴(yán)一些，提出夏令營活動(dòng)仍需“備案”�！捌鋵�(shí)，按規(guī)定來說，國家對教育部門沒有這個(gè)要求。”

　　此前虞國平接受采訪時(shí)表示，他已在江山中學(xué)師生赴美前將夏令營向江山市教育局備案。而江山市教育局局長同時(shí)兼任江山中學(xué)的校長。

　　舒培冬承認(rèn)，從目前來看，對于學(xué)�；蛏虡I(yè)公司組織出國夏令營之前的程序，國家并沒有明確的審批規(guī)定。

　　“并不是教育公司就歸教育局管，教育局不舉辦夏令營，也不管這個(gè)事�！辈稍L中，丹陽市教育局一名工作人員私下表示。

　　不過，在丹陽市工商局有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人看來，媒體熱傳的“四部門通知”，從法的效力層級而言，僅僅在外交、公安、教育、旅游等部門內(nèi)部有較強(qiáng)的約束力。但是在工商執(zhí)法領(lǐng)域，這份通知只能作為一個(gè)參考，而不是依據(jù)。

　　該負(fù)責(zé)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)，依據(jù)目前規(guī)定，承辦出國夏令營并沒有涉及工商前置審批等行政許可的問題。

　　在工商注冊資料中，博悅國際的“許可經(jīng)營項(xiàng)目”一欄，同樣是空白。

　　該負(fù)責(zé)人還表示，目前的主要問題在于，“出國夏令營”是一個(gè)很模糊的概念�！安�悅國際的經(jīng)營范圍主要是‘咨詢與服務(wù)’。‘出國夏令營’究竟是什么性質(zhì)？是以夏令營的名義進(jìn)行培訓(xùn)呢，還是以夏令營的名義組織旅游？”

　　“截至目前，丹陽市還沒有注冊過經(jīng)營范圍含‘出國夏令營’的公司�！痹摼忠幻�干部透露。

　　丹陽市旅游局市場宣傳科一位張姓負(fù)責(zé)人告訴中國青年報(bào)記者，此前已有媒體向他們詢問博悅國際的資質(zhì)問題�！暗�是，這家公司畢竟不是旅行社，不歸旅游局管理。旅游局管理的僅僅是已經(jīng)注冊登記的旅行社�！�

　　《旅行社管理?xiàng)l例》規(guī)定，設(shè)立旅行社應(yīng)當(dāng)有經(jīng)培訓(xùn)并持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發(fā)的資格證書的經(jīng)營人員。其中，國際旅行社注冊資本不得少于150萬元人民幣；經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的，還應(yīng)當(dāng)向旅游行政管理部門交納質(zhì)量保證金100萬元人民幣。

　　這個(gè)門檻，顯然比普通的咨詢服務(wù)公司要高一些。

　　針對游學(xué)市場的規(guī)范問題，江蘇省教育廳新聞處婉拒了采訪。該處工作人員透露，江蘇省下半年將對此出臺相關(guān)政策。

　　游學(xué)市場適用規(guī)定存在空白

　　浙江省教育廳外事處有關(guān)人士表示，由于四部門通知沒有明確處罰的具體內(nèi)容，因此，教育廳很難對此次發(fā)生空難事故的相關(guān)學(xué)校或機(jī)構(gòu)作出處罰。

　　“第一，按照規(guī)定，教育系統(tǒng)特別是學(xué)校本身沒有承擔(dān)審批的職責(zé)；第二，教育部門也沒有對某些企業(yè)執(zhí)法的權(quán)限�！痹撊耸勘硎�，教育部門目前應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)四部門的文件，進(jìn)一步完善夏令營活動(dòng)管理的相關(guān)工作。

　　記者注意到，7月8日，首次有媒體質(zhì)疑博悅國際資質(zhì)的當(dāng)天，浙江省教育廳發(fā)出了《關(guān)于江山中學(xué)英語文化夏令營師生在美國舊金山遭遇墜機(jī)事件的情況通報(bào)》，其中明確提出：隨團(tuán)參與組織管理的教師費(fèi)用由學(xué)校和合作機(jī)構(gòu)共同分?jǐn)�，不得轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生個(gè)人。

　　記者發(fā)現(xiàn)，除了教育系統(tǒng)內(nèi)部，就此次空難牽出的游學(xué)市場來看，這一產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管仍然存在一部分空白。

　　舒培冬并不確定應(yīng)該由誰來監(jiān)管此類企業(yè)�！拔覀�(gè)人理解，按照四部門通知，外交部門負(fù)責(zé)在國外的中國公民的領(lǐng)事保護(hù)，公安部門辦理出入境手續(xù)，旅游部門監(jiān)管旅行社，教育部門管理學(xué)校。這些都劃去，適格的監(jiān)管主體，可能只有工商�！�

　　朱建中表示，如果企業(yè)確實(shí)超出經(jīng)營范圍，應(yīng)該依據(jù)《公司法》等法律法規(guī)的規(guī)定，先責(zé)令其整改。

　　“如果承辦出國夏令營的旅行社注冊地在國內(nèi)，從操作層面來說，會(huì)更方便監(jiān)管一些。”丹陽市工商局有關(guān)人士表示，但目前針對游學(xué)市場并無相關(guān)規(guī)定。

　　中國政法大學(xué)行政管理學(xué)教授郎佩娟指出，夏令營的組織并不在行政許可事項(xiàng)的范圍內(nèi)，“目前，我國已經(jīng)有比較完整的《中華人民共和國旅游法》，還有《中國公民出國旅游管理辦法》，后者對相關(guān)旅游機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、管理、怎么組團(tuán)等都有具體規(guī)定，應(yīng)該將游學(xué)納入旅游管理的范疇�！�

　　中國人民大學(xué)教育學(xué)院教授周光禮告訴中國青年報(bào)記者，目前并沒有針對這一類組織游學(xué)的中介機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，“《教育法》規(guī)定得比較籠統(tǒng)，稱他們是教育中介機(jī)構(gòu)，但是沒有詳細(xì)的規(guī)章。如果機(jī)構(gòu)是營利性的，由國家的社團(tuán)管理?xiàng)l例來規(guī)范�！�

　　中國青年報(bào)記者采訪的多數(shù)學(xué)者均表示，沒有必要專門針對游學(xué)出臺法律法規(guī)。21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇說：“我們現(xiàn)有的教育規(guī)劃綱要、企業(yè)經(jīng)營法、廣告法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等，都可以派上用場——比如遇到‘游而不學(xué)’的情況，只要和之前定的路線、內(nèi)容不一樣，家長作為消費(fèi)者，可以起訴這些組織游學(xué)的機(jī)構(gòu)�！�

　　虞國平此前接受記者采訪時(shí)曾說，國際交流是從無到有，需要一個(gè)建設(shè)建立的過程。“這個(gè)過程，是我們拿時(shí)間、金錢，在這個(gè)行業(yè)里做出來的。政府、官員不能光弄一個(gè)法規(guī)銬著（我們）。應(yīng)該是跟我們來聊一聊，這東西怎么才能做好，怎樣才能順應(yīng)這個(gè)社會(huì)力量的成長，而不是阻撓、帶有目的的壓制或扼殺。壓制扼殺搶過去給所謂的國有事業(yè)單位來做，這一不公平，二不符合中國社會(huì)的利益，三也不利于這個(gè)行業(yè)的成長�！�

　　7月18日凌晨4時(shí)起（美國西部時(shí)間13時(shí)），記者多次致電虞國平，但其手機(jī)始終無人接聽。

　　丹陽市工商局有關(guān)部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，既然游學(xué)市場已經(jīng)形成了，說明市場有所需求，國家的配套制度就應(yīng)該跟上，不要等到出事之后才想起一些規(guī)定還存在空白�！爱�(dāng)然，企業(yè)有千千萬萬，政府很難每個(gè)都有所顧及。行業(yè)自律也非常重要�！�(盧義杰 高四維)

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